Кто рулит рыбой

Модель управления рыбной отраслью России представлена на рис.1. Как и в любой ресурсно-сырьевой отрасли, в рыбной индустрии можно выделить три основных управляющих процесса. Первый - это распределение ресурсов. Доступ к ресурсам, т.е. возможность получения квот, по сути, является одним из двух основных факторов капитализации предприятия (второй - это доступ к рынку).

В российской практике собственником ресурса является государство, а пользователем - рыбохозяйственные предприятия. Долгое время процедура передачи рыбакам прав пользования не имела правовых рамок. Введение аукционов стало попыткой построить механизм распределения ресурсов, но экономически он оказался довольно жестоким: многие предприятия, не имея запаса прочности, просто разорились.

Сегодня, согласно постановлению правительства №704, квоты распределены на 5 лет по "историческому принципу", с учетом итогов последних 5 лет, включая "аукционные" годы, что вызвало серьезную критику со стороны рыбаков. По словам Валентина БУРКОВА - руководителя сахалинской компании "Пиленга", приоритет на аукционах имели иностранные деньги: в результате экспансии, иностранцы используют чужие ресурсы и ведут успешный бизнес, обеспечивая свое население рабочими местами, и при этом либо платят мизерные налоги, либо не платят их вообще.

Но, несмотря на недовольство рыбаков, пятилетние квоты -это довольно прозрачный и прогнозируемый механизм: любой банк может узнать, стоит ли с данным предприятием разговаривать об инвестициях. Вопрос только в том, будет ли этот принцип законодательно закреплен по истечении пяти лет.

Пойдя на 5-летнее распределение квот, государство, по сути, на это время лишило себя этого рычага управления ресурсопользованием и сосредоточилось на двух других: взимании природной ренты и механизмах контроля.

Как можно видеть на схеме, контролю государство придает большое значение: им занимается, в общей сложности, 14 различных органов и ведомств. Как считает руководитель отдела рыбного хозяйства администрации Магаданской области Сергей ПУТИВКИН, учреждений, контролирующих деятельность отрасли, слишком много, а функции их дублируются. В результате многие принимаемые ими решения никак не соотносятся с интересами самой рыбной отрасли. Эффективность их работы оценивается и рыбаками, и государством как весьма низкая, а издержки - как неоправданно высокие.

Как следствие, затраты на соблюдение всех норм использования морских природных ресурсов настолько велики, что сформировался целый слой теневого рыбного бизнеса, основанный на бесконтрольном браконьерском промысле ВБР. Уход от платы за ресурсы позволяет браконьерам получать сверхдоходы: два рейса за крабом вполне окупают стоимость подержанного судна, и потом, в случае опасности, его не жаль просто затопить. Созданная же государством машина контроля "прессует" законопослушных рыбаков, которые на виду и пытаются эти нормы соблюдать.

Путей налаживания системы контроля несколько. Первый -уменьшение числа контролеров и передача этих функций в одни руки. Предлагаются варианты создания береговой охраны по примеру США. Другая точка зрения - в том, что добычу биоресурсов должны контролировать сами рыбаки. Логика простая: если этот ресурс закреплен за рыболовецкими компаниями и они хотят работать на нем долго, то не допустят, чтобы кто-то перелавливал и подрывал его. По предложениям рыбаков, функции контроля и отчасти распределения ресурсов могли бы быть переданы в руки саморегулируемых организаций - ассоциаций рыбохозяйственных предприятий, как это сделано во многих других странах. Но в какой степени государство готово передать ассоциациям какие-то полномочия и в какой степени они готовы осуществлять эти права и функции - вопрос серьезный и до сих пор открытый.

Третий управленческий процесс - плата за ресурс. По закону, за водные биоресурсы вносится 100% предоплата, и эти деньги заложены в бюджет. При этом рыбная отрасль отличается высоким уровнем неопределенности: придет или не придет рыба за время действия лицензии - неизвестно. Авансовый платеж за квоты - фактически действующий механизм получения природной ренты в отрасли, - по мнению экспертов, носит дискриминационный характер. Для нефтеуглеводородов, например, Налоговый кодекс устанавливает льготы по добыче, разведке и охране, но для ВБР ничего подобного нет.

Страхование рисков при добыче ВБР и разработка механизмов страхования - это тоже вопрос будущего. В то же время плата за ресурс - не единственная форма финансовых отношений рыбаков и государства. Параллельно с ней рыбаки платят все налоги, таможенные и экспортные сборы, косвенно оплачивают поступления в бюджет от нефтепродуктов, которые за пять лет подорожали в 3,5 раза, а также несут большие затраты на прочие расходы - зарплату, навигационные системы, безопасность, промвооружение и судоремонт.

По мнению Александра ПЕРЕДНИ - председателя рыболовецкого колхоза "Восток-1" и депутата Законодательного собрания Приморского края, - существующая система платы за ВБР давит честных рыбаков и поощряет браконьеров. В цивилизованных странах же уплаченные налоги возвращаются к рыбакам через исследования новых районов промысла, новых объектов, тем самым снижая риски промысла.

Российскую систему управления отраслью и рыбаки, и чиновники оценивают как неэффективную. По мнению Сергея Путишвкина, управление и законодательное обеспечение отрасли крайне неэффективны, проводятся без учета мнения приморских субъектов и без привлечения специалистов рыбной отрасли.

Отдельная претензия рыбаков - к отсутствию оперативного управления. В советские времена научно-промысловый совет (ДВНПС) определял ОДУ, вырабатывал и менял правила рыболовства, делил квоты, согласовывал действия компаний. Промысловые штабы руководили промыслом и вели мониторинг промысловой обстановки. Сегодня же принять оперативное решение об остановке или продлении промысла просто некому. А долгосрочное управление находится в кризисе из-за того, что отвечающие за него структуры - ФАР, департамент рыбохозяйственной политики Минсельхоза, Россельхознадзор, рыбводы - в результате реорганизаций либо лишились своих прежних функций, либо еще не освоили вновь полученные.

Для сравнения приводим схему управления рыбной отраслью в США (рис.2). Первое различие - масса регулирующих и контролирующих органов в России, взаимосвязи между которыми неясны и запутанны. Второе - общее число игроков на рыбном рынке России значительно больше, а сама система непредсказуема, что затрудняет ее управляемость. В третьих - единый фокус управления сосредоточен в руках государства. Американская модель отличается меньшим количеством элементов и большим количеством разнонаправленных связей. Кроме упомянутых выше распределения, контроля и ренты, функциями государства также являются исследования и программы развития отрасли. Ассоциации рыбаков включены в управление отраслью, распределяя индивидуальные квоты между членами ассоциации, отстаивая интересы рыбаков перед властью и защищая свои ресурсы от чужих пользователей. Кроме того, ассоциация определяет экспортеров морепродуктов, осуществляет маркетинг и контролирует импорт.

Почему же наша рыбная отрасль плохо поддается управлению? С точки зрения системной теории, в ней слишком много игроков и много элементов, которые взаимодействуют друг с другом, что формирует сложную цепь процессов с непредсказуемым результатом. В западных моделях элементов меньше, и система управляема - мы можем построить прогноз по сдерживающим факторам и конфликтам интересов, которые будут уравновешивать друг друга. Уменьшение числа рыбохозяйственных предприятий, намечающаяся тенденция к концентрации и укрупнению отрасли - это, скорее, благо для системы. Теперь дело за государством, оно должно будет сделать следующий очевидный ход и взять на себя ответственность за упорядочение системы управления отраслью, включающей такие шаги, как оптимизацию всего действующего в сфере рыболовства законодательства и централизацию управления отраслью, с расширением участия в управлении самих рыбаков и администраций приморских регионов.

Говорить об отсутствии эффективной модели управления рыбохозяйственным комплексом можно долго. Первое, что нам необходимо сделать на данном этапе - упорядочить взаимодействие рыбаков с властью.

Пока что региональные общественные организации направляют письма и телеграммы напрямую вплоть до премьер-министра и президента. Это неконструктивная ситуация. Мы обсуждали ее в министерстве сельского хозяйства - представителей власти она тоже не устраивает. В результате вместо реального решения вопросов получается гигантский бумажно-электронный документооборот, способный на корню погубить любую здравую идею.

На уровне Приморского края уже отработана модель взаимодействия региональной власти и Ассоциации рыбохозяйственных предприятий Приморья. Все решения, касающиеся РХК, губернатор края и департамент рыбного хозяйства Администрации Приморского края согласуют с нашей ассоциацией. Но и ассоциация отвечает перед губернатором за динамику роста налогов и зарплаты на предприятиях отрасли. И на федеральном уровне очень важно закрепить взаимоотношения российских федеральных органов власти только с одной всероссийской общественной организацией рыбаков. Все официальные предложения, решения и консультации должны идти только через эту саморегулируемую организацию, которая будет выполнять функцию замыкающей структуры для всех региональных ассоциаций.

Предпосылки для создания такой вертикали уже есть - подписано трехстороннее Соглашение о взаимодействии Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Федерального агентства по рыболовству и ВАРПЭ. Можно сказать, что это первый маленький шаг к формированию эффективной модели управления отраслью. Но очень важно довести эти начинания до системного оформления.