Договор взаимных обязательств

Ситуацию с выполнением лицензионных условий специально для «ДК» разъясняет заместитель главного государственного инспектора РФ по ДФО, курирующий направление недропользования, Владимир БОМШТЕЙН.

– Невыполнение условий лицензионных соглашений составляет обычно до половины всех выявленных нарушений природоохранного законодательства, допускаемых недропользователями. К ним относятся: срыв сроков начала геологоразведочных работ и утверждения запасов, а также начала добычи и ввода месторождения в эксплуатацию; нарушение стандартов ведения работ; пользование недрами без утвержденной технической (технологической) проектной документации; неплатежи за пользование недрами и неуплата налога на добычу полезного ископаемого; искажение или фальсификация информации о состоянии природных ресурсов.

– Назовите наиболее значимые лицензионные условия.

– Наиболее значимым условием лицензии является уровень добычи минерального сырья. Его невыполнение нарушает правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр и само по себе уже образует состав административного правонарушения. Если месторождение не вовлечено в разработку в установленные сроки, бюджеты муниципальных образований не получают налог на добычу полезного ископаемого (НДПИ), следовательно, не могут в полной мере исполнять свои обязательства перед гражданами, проживающими на данной территории. Рабочие места для занятости местного населения, что также является условием лицензионного соглашения, не создаются. Особенно эта проблема актуальна для отдаленных северных районов ДФО с их непростыми условиями проживания и слаборазвитой экономикой, ограниченным количеством рабочих мест.

В основном, подобные нарушения допускаются недропользователями, имеющими более трех лицензий на разработку россыпных месторождений золота, что обуславливается, на наш взгляд, неспособностью предприятия организовать надлежащим образом работу в установленные сроки на всех лицензионных участках, предоставленных ему в пользование.

Другим не менее серьезным является нарушение стадий производства работ. Проверками установлено, что в 2010 году на 19 объектах добычи драгметаллов разработка велась без утвержденного технического проекта, в 24 случаях – с существенным отклонением от проекта. Подобные нарушения выявлены в подавляющем большинстве проверок во всех без исключения субъектах ДФО. Такое недропользование, во-первых, влечет за собой истощение запасов полезных ископаемых в результате селективной отработки, во-вторых, нарушает требования промышленной безопасности при ведении работ, создавая угрозу не только окружающей среде, но также работникам, занятым на производстве, и людям, проживающим в прилегающей местности.

Еще один вид нарушений – искажение или фальсификация информации о состоянии природных ресурсов – выражается в недостоверности предоставляемой предприятиями государственной статистической отчетности. В 2010 году в Магаданской области были установлены факты списания с Государственного баланса якобы добытого металла, в то время как на участке недр в одном случае никакие работы не проводились в течение трех, а во втором – десяти лет. В Хабаровском крае установлены случаи, когда добыча велась вне лицензионных участков, а запасы металла учитывались по лицензионным участкам, как прирост, полученный за счет разведки. Этим фактам дана правовая оценка.

Есть и объективные причины, обуславливающие нарушения, связанные со спецификой Дальнего Востока: неразвитая транспортная и энергетическая инфраструктура, отставание темпов прироста запасов полезных ископаемых, слабая обеспеченность активными запасами полезных ископаемых значительной доли горнодобывающих предприятий округа, исчерпание в нераспределенном фонде рентабельных подготовленных к освоению месторождений полезных ископаемых. Существует серьезная проблема обеспеченности предприятий кадрами – на многих не хватает квалифицированных геологов, горняков, маркшейдеров, экологов и т.д. Несовершенны законодательство о недрах и система лицензирования участков недр.

Как правило, в лицензионном соглашении оговорены нарушения, которые являются существенными и могут повлечь за собой досрочное прекращение права пользования недрами. В случае выявления такого нарушения недропользователь может в установленном порядке лишиться лицензии, несмотря на то, что он уже вложил в производство значительные средства. Очень распространенная проблема, которая возникает у большого числа недропользователей, это невозможность продлить срок действия лицензии, так как обязательным условием для внесения изменений в лицензионное соглашение, в том числе и изменение сроков, является выполнение условий пользования недрами.

– Владимир Евгеньевич, зачастую недропользователи объясняют задержки с началом работ длительными сроками согласований. Достаточно ли это веский аргумент, чтобы не ставить вопрос об отзыве лицензии?

– Недропользователь получает лицензию одновременно с подписанием лицензионного соглашения об условиях пользования недрами, которое, на основании закона, является ее неотъемлемой частью. При этом обе стороны – распорядитель недр от лица государства и хозяйствующий субъект – располагают в равной степени всей информацией о состоянии дел по данному участку недр. Исходя из этого, а также с учетом того, что предприятие удовлетворяет всем законным требованиям, предъявляемым государством к пользователям недр, и заключается соглашение. Главные требования, предъявляемые к субъектам горно-предпринимательской деятельности, – обладание специальными знаниями, финансовыми средствами и материально-техническими возможностями для недропользования на современном технологическом уровне.

Как показывает практика Росприроднадзора, если недропользователь добросовестный и отвечает заявленным требованиям, задержек с началом работ не возникает. В любом случае, прежде чем направить предложение о досрочном прекращении прав пользования недрами в отношении того или иного недропользователя, государственные инспекторы Росприроднадзора проводят тщательную и всестороннюю проверку выполнения условий лицензионных соглашений, учитывая при этом все обстоятельства совершенного правонарушения.

Нарушение условий лицензионных соглашения является административным правонарушением, а это значит, что на инспекторе лежит бремя сбора всех доказательств вины недропользователя. При этом дается правовая оценка всем действиям недропользователя, предпринятым им для своевременного начала работ. Тем не менее, даже если было установлено, что предприятие не предприняло всех, зависящих от него мер по исполнению условия лицензии, и Росприроднадзор по результатам проверки направил в Роснедра предложение о досрочном прекращении прав, лицензия не изымается немедленно. На основании закона недропользователю будет дан срок (от 3 месяцев до года), чтобы приступить к пользованию недрами в установленном объеме.

Кроме того, у недропользователя есть право при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была получена, обратиться к распорядителю недр с мотивированным запросом об изменении сроков начала работ либо любых других условий лицензии. Таким образом, в подавляющем большинстве случаев согласования не являются препятствием для своевременного исполнения пользователем недр взятых на себя обязательств.

На наш взгляд, сформированная на сегодняшний день нормативно-правовая база в сфере недропользования в достаточной мере соблюдает баланс интересов государства как собственника недр и пользователя недр, осуществляющего хозяйственную деятельность по разработке полезных ископаемых. Но это не означает, что она идеальна. Поэтому происходит обновление различных положений закона «О недрах», вносятся поправки в другие законодательные и подзаконные акты, регулирующие недропользование, в том числе и по предложениям Росприроднадзора.