Дальнему Востоку для развития нужен специальный закон?

- Ольга Валерьевна, сегодня рассматриваются как минимум два законопроекта, призванных обеспечить ускоренное развитие Дальнего Востока и Забайкалья. Вы - юрист, признанный эксперт в области государственного права. Есть у вас понимание, какой должна быть правовая сторона развития региона?

- Думаю, чтобы понять сложность проблемы и ее решения, стоит начать с истории вопроса. Дальний Восток всегда, со времени его присоединения к России, был для страны регионом, что называется, «на вырост», на будущее. Первым эту особенность дальневосточных территорий отметил и описал приморский губернатор-исследователь рубежа XIX-XX веков Павел УНТЕРБЕРГЕР в своей фундаментальной монографии «Приамурский край. 1906-1910 годы». Еще в начале прошлого столетия он считал, что Дальний Восток остро понадобится России в конце XX века в связи с перенаселенностью европейской части и Сибири. Потому здесь надо создавать инфраструктуру впрок, на будущее: строить города, дороги, порты. И военный губернатор Приморья оказался прав, сегодня это очевидно.

В новейшей истории России о развитии Дальнего Востока и Забайкалья говорится немало. Неоднократно предпринимались попытки решения этой задачи в рамках федеральных целевых программ, с использованием отдельных экономических механизмов, вроде особых экономических зон. Желаемого результата эти действия, увы, не принесли. Но мы получили опыт, который подсказывает необходимость комплексного подхода к развитию территории. Это значит, что мы должны учитывать потребности всех сфер экономики региона, политики, идеологии, социального развития, экологии.

Столь же комплексным должно быть и правовое регулирование тех разнообразных общественных отношений, которые возникают при решении задачи ускоренного развития Дальнего Востока и Забайкалья. Отношения эти формируются ключевыми приоритетами: значительным повышением уровня и качества жизни населения на территории макрорегиона, созданием условий для опережающих темпов роста экономики и социальной сферы. Этого не добиться без обеспечения крупномасштабного притока инвестиций и кардинального повышения эффективности экономики за счет внедрения новых технологий и методов организации производства, ускоренного развития инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности и сохранения природных систем.

В нашей Конституции закреплено равенство всех субъектов Российской Федерации. Но это не исключает определенной дифференциации правового регулирования и наличия в законодательстве специальных норм, распространяющихся только на определенный круг субъектов. В нашем случае это Дальний Восток и Забайкалье. Поэтому, на мой взгляд, и развитие региона вполне может регулироваться специально разработанным для этих целей нормативно-правовым инструментарием. Эта территория становится некой «демаркационной линией», очерчивающей границы распространения закона, властно-волевого воздействия государства на общественные отношения, поведение и деятельность людей.

- Можно решать такие сложные задачи, как ускоренное развитие Дальнего Востока и Забайкалья в существующем правовом пространстве?

- Увы, действующее федеральное законодательство не создает таких возможностей. Это отмечали практически все участники круглого стола «Законодательное обеспечение развития Дальнего Востока и Забайкалья», организованного Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по инициативе его председателя Александра ЖИРКОВА. Исходя из логики решения задачи по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, просматривается несколько - порядка шести - групп отношений, подлежащих самостоятельному правовому регулированию.

Для каждой группы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, нужен свой инструментарий. Так, чтобы обеспечить крупномасштабный приток инвестиций в дальневосточные проекты, надо упростить систему их притока, снять ограничительные барьеры, должна быть задействована и защитительная функция законодательства, обеспечивающая безопасность бизнеса. К этому нужна политическая воля. Необходимо реформирование законодательства об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, или его адаптация к решению задачи по ускоренному развитию Дальнего Востока. И такой подход необходим для каждой группы отношений.

Вот здесь и возникает вопрос, можно ли это все изложить и сделать предметом регулирования одного закона. Попытку создать такой закон предприняли рабочая группа под руководством вице-спикера Совета Федерации Вячеслава ШТЫРОВА и Министерство развития Дальнего Востока под руководством полпреда президента в Дальневосточном федеральном округе Юрия ТРУТНЕВА.

- В чем суть этих законопроектов? Насколько они, с точки зрения правоведа, изменяют общую правовую систему государства?

- Что касается законопроекта «О территориях опережающего социально-экономического развития и иных мерах государственной поддержки регионов Дальнего Востока», предлагаемого Минвостокразвития, то его суть, по большому счету, отражена в названии. Речь идет о правовых основах создания таких территорий с применением специальных режимов - налогового, таможенного, финансового, управленческого, - а также ряда институтов развития региона, которые бы обеспечили эффективность ТОР.

Законопроект «Об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона», подготовленный под эгидой Совета Федерации, называют по-разному: и комплексный закон, и «суперзакон». Руководитель рабочей группы Вячеслав ШТЫРОВ называет его Кодексом развития Дальнего Востока. С формальной юридической точки зрения это, конечно, не так, поскольку в законопроекте отсутствует предмет однородных отношений. Но политически, возможно, это и верно. Комплексность законопроекта в том, что в качестве предмета регулирования выделены особенности, характерные только для этой части России. И они есть: макрорегион приграничный, отдаленный, инфраструктурно слабо развит, в конце концов, в нем холодно и он малонаселен.

Правовая сущность обоих этих документов - специальная, она содержит изъятия из общих правил. Установления, отраженные в законопроектах, - исключительные, предполагающие иной порядок, чем это отражено в общих и специальных нормах права действующего российского законодательства. Такой подход, хоть и не имеет аналогов в России, вполне может быть применен в силу нетривиальности задачи, на решение которой он направлен. Думаю, что с принятием любого из этих законопроектов в системе законодательства России останется немного нормативно-правовых актов, действие которых не будет иметь изъятий относительно территории Дальнего Востока и Забайкалья.

- Как вы думаете, какой из этих законопроектов имеет больше шансов стать реально действующим законом?

- Думаю, не стоит их противопоставлять. Напротив, документы во многом перекликаются, дополняют друг друга. Ведь направлены они на решение одной задачи - ускоренного социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья. Поэтому, какой из законопроектов станет законом, не принципиально. Вообще, на мой взгляд, лучшим вариантом было бы создание из этих двух документов одного, максимально полно учитывающего особенности макрорегиона и интересы населения. Надеюсь, разработчики пойдут именно этим путем, тем более что во время обсуждения в Якутске об этом говорилось не раз.

- Что принесет дальневосточникам принятие закона об ускоренном развитии региона?

- Не стоит думать, что с принятием соответствующего законодательства на Дальний Восток сразу же прольется золотой дождь, а дальневосточники станут богаче арабских шейхов. Давайте взглянем на это через призму любого другого закона. Что, к примеру, дает каждому из нас Гражданский кодекс Российской Федерации? Он регулирует правила поведения в области имущественных отношений, дает всем равные возможности быть частным собственником и реализовать их на практике. Одна из главных задач развития Дальнего Востока - поднять уровень качества жизни людей, которые там проживают, до среднеевропейского уровня. Означает ли это прямое финансирование каждого гражданина? Конечно, нет. Это, прежде всего, установление посредством законов правил поведения, чтобы гражданин, используя их, мог реализовать свои права. Это законы возможностей для каждого дальневосточника.

Законодательство о развитии Дальнего Востока и Забайкалья даст региону возможность быть конкурентоспособным. При этом задача ставится сложная: дальневосточники должны соперничать в этом не только с гражданами центральных регионов Российской Федерации, но и с гражданами соседних государств. Поэтому на Дальнем Востоке надо не только достигать среднеевропейского уровня жизни, но и ориентироваться на качество жизни в соседних зарубежных странах, которое постоянно растет. Если по всей России единым критерием подобного роста, как правило, является прожиточный минимум, то на Дальнем Востоке им должен стать минимум конкурентоспособности, в основе которого должны лежать потенциальные возможности территории.  

Андрей КУДИСОВ

Журнал "Дальневосточный капитал", май,  2014 год.